Tekst Bas Nieuwenhuijsen Beeld ANP Foto
Waterschapsbestuur in historisch perspectief
Van echte democratie is pas recent sprake
De waterschappen zien we vaak als de oudste democratische bestuursorganen van Nederland. Maar wie de geschiedenis van het Nederlands waterbeheer onder de loep neemt, ziet al snel dat “democratisch” een relatief begrip is. Dat neemt niet weg dat ons functioneel decentraal waterbeheer een voorbeeld voor het buitenland is, zegt Herman Havekes, bijzonder hoogleraar Publieke organisatie van het (decentrale) waterbeheer aan de Universiteit Utrecht en strategisch adviseur van de Unie van Waterschappen.
Stemmen tellen tijdens de verkiezingen van 2019
Tot enkele tientallen jaren geleden zaten in de besturen over het algemeen alleen grondeigenaren, zoals boeren. ‘Dat is wel verklaarbaar,’ zegt Herman Havekes, ‘want waterschappen waren vroeger bijna alleen op het platteland actief en grondeigenaren hebben uiteraard een groot belang bij peilbeheer en waterveiligheid. Pas in de loop van de vorige eeuw kregen ook eigenaren van gebouwen een stem in waterschapsbesturen, en na 1970, toen waterkwaliteit een taak van een aantal waterschappen werd, werden huishoudelijke en industriële vervuilers in die besturen vertegenwoordigd, via indirecte verkiezingen door gemeenteraden en door Kamers van Koophandel.’
‘Pas in 1992 kregen inwoners iets te zeggen’
Lijstenstelsel Pas in 1992, toen de Waterschapswet werd ingevoerd, kregen inwoners iets te zeggen. Een logische ontwikkeling, vindt Havekes. ‘Waterschappen halen tegenwoordig jaarlijks 3,2 miljard euro op via belastingen die zij zelf innen. Dat dekt 95 procent van hun financiering. De ingezetenen betalen het grootste deel van dat geld. Volgens het principe van no taxation without representation is het dus niet zo gek dat zij bestuurders kunnen kiezen.’ Dat doen ze via directe verkiezingen, waarbij na een wetswijziging in 2007 een lijstenstelsel wordt gehanteerd, zodat ook politieke partijen kunnen meedoen. Sinds 2015 vallen de waterschapsverkiezingen samen met die voor de Provinciale Staten. ‘Een goede greep,’ oordeelt Havekes. ‘Na de wetswijziging van 2007 ging er van alles mis met de verkiezingen, zo werden veel stemmen ongeldig verklaard doordat kiezers de stembiljetten niet begrepen. Een nieuwe wetswijziging in 2014 heeft dat allemaal opgelost, onder meer door de verkiezingen onder de werking van de Kieswet te brengen.’ Door ze te combineren met de verkiezingen voor de Provinciale Staten is bovendien de opkomst sterk verhoogd. Havekes: ‘Van 24 procent in 2008 tot 51,3 procent in 2019. Er hebben toen 7 miljoen mensen hun stem uitgebracht. Ter vergelijking: dat is beter dan de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar, die uitkwam op 49,6 procent. Dat is belangrijk voor de democratische legitimatie van de waterschappen.’
Gewonnen Sinds de invoering van het lijstenstelsel doen niet alleen landelijke politieke partijen aan de waterschapsverkiezingen mee, maar ook groeperingen die specifiek daarvoor zijn opgericht. Met succes, vertelt Havekes. ‘De partij Water Natuurlijk heeft bij de vorige verkiezingen in 2019, net als in 2015, de meeste bestuurszetels gewonnen en ook de Algemene Waterschapspartij heeft een flink aantal zetels behaald. Dat doet denken aan de situatie bij de gemeenteraadsverkiezingen, die door lokale partijen zijn gewonnen.’ Dat deze lijsten geen ‘moederpartijen’ in de landelijke politiek hebben, is kennelijk geen probleem, zegt Havekes. ‘We hebben met dit systeem nu enige ervaring opgedaan, en ze weten zich goed te handhaven. Ze zijn in staat gebleken om toch voldoende aandacht te genereren in de media en in Den Haag.’
Herman Havekes
‘Lokale partijen weten zich goed te handhaven’
Geborgde zetels Is daarmee de democratisering van de waterschappen voltooid? Dat is volgens Havekes maar hoe je het bekijkt. De stemgerechtigden kiezen namelijk kandidaten voor de meeste bestuurszetels, maar niet alle: een klein aantal geborgde zetels is gereserveerd voor de andere categorieën die in de besturen zijn vertegenwoordigd. Havekes: ‘Historisch gezien zijn de waterschappen een belangendemocratie. Bedrijven bijvoorbeeld betalen, net als inwoners, veel geld aan de waterschappen, dus is het niet zo vreemd dat zij een vaste plek in de besturen hebben gekregen.’ Die zijn ze nu, na een recente wetswijziging, kwijt. Havekes: ‘Alleen boeren en beheerders van natuurterreinen hebben nog geborgde zetels. Bedrijven kunnen overigens nog steeds in de besturen vertegenwoordigd blijven door met een eigen lijst, of op de lijst van een partij, aan de verkiezingen mee te doen. Dat geldt trouwens voor de andere categorieën, die nog wel geborgde zetels hebben, ook.’
Miljarden euro’s Al met al is Havekes tevreden over de manier waarop de waterschapsverkiezingen momenteel functioneren. ‘De keuzes die waterschappen maken, betreffen alleen water en zijn dus beperkt. Maar waterveiligheid, waterkwaliteit, peilbeheer, klimaatadaptatie, energietransitie en al die andere zaken waarmee waterschappen zich ook bezighouden, zijn belangrijk en raken iedereen. Het gaat echt ergens over en we betalen er met z’n allen rechtstreeks miljarden euro’s voor. Ons stelsel van functioneel decentraal waterbeheer is succesvol. Internationaal is er grote belangstelling voor hoe we het hier bestuurlijk en financieel hebben geregeld, daar is men in veel landen jaloers op. Maar we moeten er zeker over blijven nadenken en het blijven vernieuwen.’
