Tekst Bas Nieuwenhuijsen Beeld Hilbert Krane
Analyse bestuursakkoorden
Waterbeheer is meer dan een rekensom
De afgelopen waterschapsverkiezingen waren een opvallend groot succes voor de BBB. Heeft de partij dat kunnen verzilveren in de nieuwe bestuursakkoorden? Strategisch adviseur van de Unie van Waterschappen en bijzonder hoogleraar Publieke organisatie van het (decentrale) waterbeheer aan de Universiteit Utrecht Herman Havekes analyseert de coalitievorming bij de waterschappen en de bestuursakkoorden die daaruit voortkwamen. Ook kijkt hij terug op het waterbeheer van de afgelopen 45 jaar, nu hij op het punt staat met pensioen te gaan.
Volgens Herman Havekes heeft de politieke aardverschuiving bij de verkiezingen niet geleid tot een grote wijziging in de beleidsvoornemens
Nieuwkomer BBB is na de verkiezingen van vorig jaar in 14 waterschappen in één klap de grootste partij geworden en heeft die winst weten te verzilveren met zetels in 18 Dagelijks Besturen (DB’s). De politiek verwante geborgde categorie ongebouwd zit in 17 DB’s, waardoor de invloed van boeren groot genoemd mag worden. Maar is dat ook te merken aan de coalitieakkoorden die na de verkiezingen zijn gesloten? Nee, vindt prof. mr. dr. Herman Havekes, strategisch adviseur van de Unie van Waterschappen en bijzonder hoogleraar Publieke organisatie van het (decentrale) waterbeheer aan de Universiteit Utrecht. ‘Uiteindelijk moeten we de besturen natuurlijk beoordelen op hun daden. Maar is aan de bestuursakkoorden te zien dat er een andere wind gaat waaien? Niet echt.’
‘Het beleid van de waterschappen verandert maar langzaam van koers’
Opvallende ontwikkelingen Havekes is tot die conclusie gekomen na een analyse van de verkiezingen, de coalitievorming die daarop volgde en de bestuursakkoorden die daarbij zijn gesloten. Die analyse heeft hij samen met inmiddels oud-Uniecollega Ilona Elfferich uitgevoerd. Daarin ziet hij enkele opvallende ontwikkelingen. ‘In zes waterschappen zijn de bestuursakkoorden opgesteld namens het hele Algemeen Bestuur. Dat is echt opmerkelijk. Verder zie je meer zorgen over de beschikbaarheid van water, dat is een reactie op de droogte die we enkele zomers hebben gehad. Daardoor zijn er nu passages opgenomen over bijvoorbeeld het onttrekken van grondwater. Niet voor niets waarschuwde drinkwaterbedrijf Vitens onlangs dat het problemen verwacht met nieuwe aansluitingen voor bedrijven en woningen. Dat zie je terug. Daarin past ook een discussie over een onderscheid in beprijzing van water voor huishoudens en voor bedrijven, van drinkwater en van zogeheten comfortwater voor bijvoorbeeld het vullen van een zwembad in de tuin.’ De politieke aardverschuiving bij de verkiezingen lijkt daarmee niet te leiden tot een grote wijziging in de beleidsvoornemens. Havekes ziet daarvoor uiteenlopende oorzaken. ‘Om te beginnen heeft de BBB in geen enkel waterschap een absolute meerderheid gekregen, de partij heeft dus nergens alleenmacht maar heeft coalities moeten sluiten. In omvang is Water Natuurlijk de tweede partij geworden en die heeft ook invloed. Verder is het beleid van waterschappen niet erg ideologisch gedreven. De taken van de waterschappen liggen veelal wettelijk vast, net als bijvoorbeeld de normen voor dijken, waterzuivering en ga zo maar door. Daar moeten waterschappen aan voldoen, nieuwe besturen kunnen die niet negeren.’ ‘Daarnaast is de financiële ruimte voor ander beleid beperkt, want investeringen bijvoorbeeld liggen doorgaans voor lange tijd vast in meerjarenprogramma’s. Daar kun je ook niet zomaar omheen. Het beleid van de waterschappen doet dus een beetje denken aan het beeld van de supertanker, die maar heel erg langzaam een beetje van koers kan veranderen.’
Geen zigzagbeleid Havekes vindt dat ook wel goed. ‘Waterschappen moeten geen zigzagbeleid voeren, ze moeten niet na elke verkiezing het roer omgooien. Continuïteit is juist goed. Het is ook belangrijk dat regels en normen landelijk zijn vastgelegd en gestandaardiseerd. In de ene provincie moet je geen andere normen voor dijken hebben dan in de andere.’ Grote koerswijzigingen zijn dus niet op korte termijn te verwachten, maar Havekes ziet zeker wel enige ruimte voor veranderingen. ‘Wat waterschappen moeten doen, de taken en normen, liggen vast, maar hoe ze dat precies doen niet. Voor dijken hebben we normen, maar waterschappen bepalen zelf welke techniek ze toepassen om die te halen. Dergelijke discussies zijn ook mogelijk over andere zaken, zoals natuurherstel, het opnieuw laten meanderen van beken. Financieel ligt heel veel vast, maar waterschappen verschillen van opvatting over bijvoorbeeld het laten stijgen van de tarieven. Pas je alleen een inflatiecorrectie toe, of vind je dat er zoveel op ons afkomt dat de tarieven meer omhoog moeten? Hoe deel je de kosten toe, hoe ver mogen schulden oplopen?’ ‘Bovendien kun je niet verwachten dat het rijk alles regelt. Zoals het nu is ingericht, hebben waterschappen genoeg speelruimte om een eigen beleid te voeren. Soms zou je zelfs iets meer regie van het rijk willen zien. We mogen bijvoorbeeld blij zijn dat het rijk nu bodem en water sturend vindt voor het beleid. Laten het rijk en de provincies maar de kaders stellen, dan kunnen de waterschappen die invullen. En blijft het waterbeheer dicht bij de mensen liggen. Er zijn veel problemen met de uitvoeringskracht van de overheid, maar de waterschappen zijn juist goed in uitvoering. Ik geloof heilig in het huidige decentrale model. In het buitenland zijn ze echt jaloers op ons.’
Goede maat ‘Waterschappen hebben wel een bepaalde schaal nodig. Vroeger waren er duizenden waterschappen. In 1950, dus kort voor de watersnoodramp van 1953, waren er nog 2647 waterschappen, in Zeeland alleen al meer dan 300. Dat was zeker niet de oorzaak van de ramp, maar het hielp niet. Nu hebben we er 21 en dat is goed. Zo hebben ze voldoende kracht, kennis, middelen en mensen. Er is natuurlijk geen “ideale” schaal voor een waterschap, we hebben geen wiskundige formule om die te berekenen. Maar heel kleine organisaties overleven niet. Nederland is nu ingedeeld op basis van waterstaatkundige eenheden, dat levert een goede maat op.’ ‘Ik ben betrokken bij de reorganisatie van de waterschappen in Vlaanderen,’ gaat hij verder. ‘Daar zijn 112 waterbeheerders. Als je de deelstroomgebieden als uitgangspunt neemt, kom je op ongeveer 11 waterschappen uit, in schaal vergelijkbaar met de Nederlandse situatie. Een verschil is overigens dat bij ons de waterzuivering bij de waterschappen ligt, in Vlaanderen is dat niet zo.’
‘Soms zou je zelfs iets meer regie van het rijk willen zien’
Pensioen Havekes gaat later dit jaar met pensioen en neemt dan ook afscheid als bijzonder hoogleraar Publieke organisatie van het (decentrale) waterbeheer aan de Universiteit Utrecht. Hij is blij dat die leerstoel, ingesteld door de Unie van Waterschappen en de Stichting Schilthuisfonds, blijft bestaan. ‘Niets is belangrijker of mooier dan het waterbeheer. Studenten vinden het onderwerp gelukkig leuk en gaan na hun studie vaak die wereld in. Zo is het een soort kweekvijver waaruit onze sector kan putten, erg handig zeker in deze tijd waarin er grote krapte op de arbeidsmarkt is.’ Terugkijkend op zijn loopbaan van 45 jaar noemt hij drie grote veranderingen die hebben plaatsgevonden in de waterschapswereld. Allereerst de institutionele omwenteling – hij spreekt liever van het opnieuw uitvinden – van het waterschap. ‘De beëindiging van de “witte vlekken”, de gebieden waar helemaal geen waterschap was, zoals delen van Het Gooi, de Veluwe en Limburg, maar ook veel grote steden, zoals Utrecht, Alkmaar en Breda, de al genoemde kolossale schaal-vergroting, de andere samenstelling en verkiezing van het waterschapsbestuur en de veel steviger eigen financiering.’ In de tweede plaats wijst hij op de veel betere samenwerking in het waterbeheer. ‘De toenmalige ministeries van Verkeer en Waterstaat en van VROM zaten elkaar tot in de jaren negentig flink in de haren. Er werd wat af geruzied. In de slipstream was het tussen de Unie en de VNG en tussen waterschappen en gemeenten vaak niet veel anders. Gelukkig is dat nu compleet anders. De doelstelling van het Bestuursakkoord Water van 2011 was om door een betere onderlinge samenwerking tegen 2020 750 miljoen euro per jaar te besparen. Dit ambitieuze doel werd al in 2017 bereikt en tegenwoordig wordt bijvoorbeeld door een betere afstemming van riolering en zuivering of gezamenlijke belastingheffing elk jaar ruim 1 miljard euro bespaard. Dat bedrag hoeft dus niet via de belastingen bij burgers, boeren en bedrijven te worden opgehaald. Kassa.’ Samenwerking loont, wil hij maar zeggen.
Buitenlandse interesse Het derde punt betreft de buitenlandse interesse, die in dubbel opzicht sterk is toegenomen. ‘Allereerst hebben de waterschappen hun eigen blik verruimd. Waar het buitenland tot midden jaren negentig wel “verboden gebied” leek, is dat compleet omgeslagen. Samen met de Vewin heeft de Unie tegenwoordig een Bureau Brussel waar de Europese ontwikkelingen worden gevolgd en de eigen standpunten worden ingebracht. En er is natuurlijk de Blue Deal, samen met de ministeries van I&W en BUZA, waarin waterschappen langjarig samenwerken met waterpartners in zo’n vijftien landen. Die samenwerking levert niet alleen beter waterbeheer in die landen en waardevolle nieuwe kennis op, maar vormt tegelijkertijd een verrijking voor de betreffende medewerkers van de waterschappen.’ ‘Maar als gezegd is er in dubbel opzicht sprake van toegenomen buitenlandse interesse. Het aantal buitenlandse delegaties dat de Nederlandse waterschappen jaarlijks bezoekt, is enorm gegroeid. Havekes heeft een flink aantal van die delegaties welkom mogen heten en het valt hem telkens op hoeveel belangstelling men heeft voor de organisatie van ons waterbeheer en in het bijzonder voor de rol die het waterschap daarin speelt. Zeker als het over de financiering van het waterbeheer gaat, en daarover gaat het meestal al snel, is soms sprake van onverholen jaloezie.’
‘Niets is belangrijker of mooier dan het waterbeheer’
Meer dan een rekensom ‘Met waterveiligheid zullen we altijd aan de slag moeten blijven,’ zegt hij. ‘Dat speelt wereldwijd. Bekend is bijvoorbeeld de kleine eilandstaat Kiribati, in de Grote Oceaan, dat door de stijging van de zeespiegel tegen 2050 volledig onder water zal verdwijnen. De meer dan 100.000 inwoners zullen dus een veilig heenkomen moeten vinden.’ ‘In Nederland speelt dat natuurlijk vooral in het westen, maar niet alleen daar. Ik heb net het boek Het eiland van Anna gelezen van Eva Vriend, dat gaat over de geschiedenis van Schokland. In 1859 besloot de overheid om het eilandje Schokland in de toenmalige Zuiderzee, dat nu onderdeel is van de Noordoostpolder, te ontruimen. Dat was een reactie op een ramp in 1825, die vooral het Waddengebied en de oostelijke kust van de Zuiderzee trof. De bewoners van Schokland moesten hun huisjes afbreken, die samen met hun hebben en houwen in hun vissersboten laden en verhuizen. Dat besloot de overheid, omdat ze het alternatief, de dijk versterken, te duur vond. Gaan we dat dadelijk opnieuw beleven? Dat kunnen we beter voor zijn. Het leven is meer dan een rekensom, het waterbeheer ook.’